D.P.R. 27/04/2004

2. La Sezione ritiene anzitutto che l'attività di guida turistica non possa essere compresa dal novero delle professioni c.d. regolamentate o protette ai sensi dell'art. 2229 cod. civ., così condividendo l'avviso della Presidenza del Consiglio. Quella di guida turistica non è infatti fra le attività per l'esercizio delle quali è necessaria l'iscrizione in appositi albi o elenchi l'accertamento dei cui requisiti è demandato, sotto la vigilanza dello Stato, alle associazioni professionali titolari di potestà disciplinare e competenti a provvedere alla tenuta dei relativi albi od elenchi, come previsto dall'art. 2229 cod. civ. Lo stesso art. 7, comma 5 della Legge 29 marzo 2001, n. 135, qualifica la guida dei turisti fra i servizi che insieme all'assistenza, all'accoglienza e all'accompagnamento compongono la categoria generale delle professioni turistiche, intese come «quelle che organizzano e forniscono servizi di promozione dell'attività turistica». La norma, pur qualificando la guida dei turisti fra le attività connesse alle professioni turistiche, esclude, però, che le regioni possano autorizzarne l'esercizio. Alle regioni è, infatti, attribuito dal successivo comma 6 dell'art. 7 della Legge n. 135/2001, il potere di autorizzare l'esercizio allo svolgimento delle attività tipiche delle professioni turistiche con validità sull'intero territorio nazionale (in conformità ai criteri stabiliti dal Decreto sui principi e obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico), ma con espressa eccezione per le guide turistiche.

2.1. L'esercizio dell'attività di guida turistica rimane pertanto sottoposta dall'art. 123, Regio Decreto 18 giugno 1931, n. 773 (analogamente agli interpreti, i corrieri alle guide, e i portatori alpini) alla licenza del Questore, la cui concessione è subordinata all'accertamento della capacità tecnica del richiedente. Tale accertamento è di competenza delle regioni, secondo l'art. 11 della Legge 17 maggio 1983, n. 217, che demanda loro di accertare i requisiti per l'esercizio delle professioni di guida turistica e di tutte le altre attività o professione attinente al turismo. E ciò conformemente all'art. 7, lettera i), Decreto del Presidente della Repubblica 14 gennaio 1972, n. 6, che ha trasferito alle regioni a statuto ordinario tutte le funzioni già esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato in materia di guide, corrieri e interpreti, ferme le attribuzioni degli organi statali relative alla pubblica sicurezza di cui all'art. 5, Decreto del Presidente della Repubblica n. 6 del 1972.

2.2. Ai fini dell'inquadramento fra le libere professioni in senso proprio, è perciò irrilevante che l'art. 11 della Legge n. 217 del 1983, nel definire l'attività guida turistica ne ponga in evidenza il carattere professionale, sia in relazione ai modi del suo esercizio, che in rapporto alle conoscenze che la regione è tenuta ad accertare. In disparte l'osservazione che identica terminologia ed analogo regime sono stabiliti dall'art. 11 della Legge n. 217 del 1983 per le altre attività inerenti al turismo e lo stesso uso del termine professione sia stato fatto dalla Legge n. 217 del 1983 anche per queste altre attività, nessuna delle disposizioni sopra riportate subordina l'esercizio dell'attività di guida turistica al possesso di requisiti uniformi e all'iscrizione in appositi albi o elenchi comunque soggetti alla vigilanza dello Stato, come l'art. 2229 cod. civ. richiede per le professioni regolamentate.

3. Non è conclusivamente sostenibile che l'attività di guida turistica possa essere definita professione ed inquadrata come tale fra le materie di legislazione concorrente ai sensi dell'art. 117, comma terzo Cost. (nel testo introdotto dall'art. 3, Legge Cost. 18 ottobre 2001, n. 3), per le quali la determinazione dei principi fondamentali è riservata alla legislazione dello Stato, pur spettando alle regioni la potestà legislativa. L'ambito individuabile delle professioni è quello che si desume dall'art. 33, comma quinto Cost., quando prevede un esame di Stato di abilitazione all'esercizio della professione: la materia richiama il valore legale dei titoli di studio e la disciplina dell'ordinamento civile delle professioni.

3.1. Anche volendo dare il massimo dello spazio all'interpretazione analogica, con particolare attenzione all'eventuale prevalenza della componente intellettuale e a criteri che si rifacciano alla tradizione storica della professione di guida turistica, non appare alla Sezione superabile la circostanza che, perchè essa possa essere esercitata, non richieda il possesso di un titolo di studio avente valore legale uniforme per tutto il territorio nazionale nè l'iscrizione in appositi albi, così come previsto dall'art. 2229 del codice civile, come la maggior parte delle professioni intellettuali. Non trova, pertanto, spazio alcuno che il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 13 settembre 2002 demanderebbe la definizione dei requisiti e delle modalità di esercizio su tutto il territorio nazionale delle professioni turistiche e la fissazione di criteri uniformi per l'espletamento degli esami di abilitazione all'esercizio delle professioni turistiche (art. 1, n. 6, lettere g) e n) dell'allegato) alle normative regionali di settore senza considerare la competenza concorrente dello Stato, riconosciuta dall'art. 117, comma terzo Cost. in materia di professioni.

3.2. E, parimenti, non è sostenibile che l'esercizio, in forma concorrente della potestà dello Stato in materia di professione di guida turistica trovi sostegno nella valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali, anche oggetto del novellato art. 117, comma terzo Cost. Distinguendo la tutela dei beni culturali, oggetto di attribuzione esclusivamente statale nel primo elenco, dalla loro valorizzazione, oggetto di competenza ripartita nel secondo elenco, il novellato art. 117, comma terzo Cost. ha inteso riferirsi a tutte le attività idonee a promuoverne la diffusione e lo sviluppo, fra le quali non può essere inclusa - ancora ritenendo applicabile e dilatando oltremodo lo strumento analogico - quella delle professioni turistiche espressamente limitate dalla Legge alla promozione dell'attività turistica ed all'assistenza, accompagnamento e guida dei turisti.

4. Se pertanto l'impugnato Decreto del Presidente del Consiglio del Ministri ha correttamente ritenuto assorbente la connessione al turismo rispetto al carattere professionale dell'attività di guida, diversa soluzione si impone, però sotto altro profilo dell'attuazione dell'art. 2, comma 4 della Legge 29 marzo 2001, n. 135, nel quadro delle competenze regionali così come riformulate nell'art. 117 Cost. dopo la novella dell'art. 3 della Legge Cost. 18 ottobre 2001, n. 3. È stato chiarito al proposito come limitare l'attività unificante dello Stato alle sole materie attribuitegli in potestà esclusiva o alla determinazione di principi nelle materie di potestà concorrente comporterebbe svalutare oltre misura istanze unitarie che pure in assetti costituzionali fortemente pervasi da pluralismo istituzionale giustificano a determinate condizioni, una deroga alla normale ripartizione delle competenze (Corte cost. 1 ottobre 2002, n. 303). È stata pertanto ravvisata la necessità di utilizzare «congegni volti a rendere più flessibile un disegno che ... rischierebbe di vanificare, per l'ampia

articolazione delle competenze, istanze di unificazione ... le quali sul pia- no dei principi giuridici trovano sostegno nella proclamazione dell'unità e dell'indivisibilità della Repubblica». Elemento di flessibilità che la Corte costituzionale ravvisa nell'art. 118, primo comma Cost. che si riferisce esplicitamente alle funzioni amministrative ma introduce per queste un meccanismo dinamico che finisce per rendere meno rigida la stessa distribuzione delle competenze legislative. Dal congiunto disposto degli

articoli 117 e 118 Costituzione la Corte desume il principio dell'intesa conseguente alla peculiare funzione attribuita alla sussidiarietà che, nel mutare delle situazioni istituzionali di titolarità delle competenze, diviene fattore di flessibilità di un ordine di attribuzioni stabilite e predeterminate in vista del soddisfacimento di esigenze unitarie.

4.1. Sotto questo specifico profilo, è sicuramente ravvisabile l'aporia denunciata dalla ricorrente, l'Associazione nazionale guide turistiche, fra l'art. 2, comma 4, lettera g) della Legge n. 135/2001 e l'art. 1, n. 6, lettere

g) ed n) dell'allegato al Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 settembre 2002. L'esigenza di unitarietà che nell'art. 2 della Legge n. 135/2001 veniva soddisfatta dall'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentite le associazioni di categoria degli operatori turistici e dei consumatori, viene totalmente obliterata nel Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 13 settembre 2002, laddove -in entrambi i casi con valenza ultraregionale - rinvia alle normative delle regioni e delle province autonome di definire i requisiti e le modalità di esercizio su tutto il territorio nazionale delle professioni turistiche (art. 1, n. 6, lettera g) dell'allegato) nonchè criteri uniformi per l'espletamento degli esami di abilitazione all'esercizio delle professioni turistiche (l'art. 1, n. 6, lettera n) dell'allegato). La circostanza che l'operato delle regioni abbia valenza sull'intero territorio nazionale quanto ai requisiti ed alle modalità di esercizio delle professioni turistiche e debba essere ispirato ai criteri uniformi per tutte le regioni stesse quanto all'espletamento degli esami di abilitazione all'esercizio di siffatte professioni integra appieno la necessità evidenziata dalla Corte costituzionale nella citata sentenza 1° ottobre 2002, n. 303 ... «di una disciplina che prefigura un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta».

4.2. Che i procedimenti previsti dalle lettere g) ed n) dell'art. 1, n. 6 dell'allegato al Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 settembre 2002 abbiano demandato la disciplina delle attività ivi previste al solo intervento delle regioni e delle province autonome, se pure astrattamente ossequioso della lettera dell'art. 117, comma quarto Cost. non è sicuramente conforme alla sua applicazione, come necessitata dalle esigenze radicate dalla Corte. Esigenze che trovano giustificazione nell'intesa di cui all'art. 2, comma 4, lettera g) della Legge n. 135/2001. Intesa che, nonostante cristallizzata in una fonte anteriore nel tempo e inferiore nel rango alla modifica costituzionale del titolo quinto Cost., assume attualità e vigore con la lettura ad opera della Corte costituzionale dell'art. 117 Cost., nel cui comma quarto va collocata la materia di cui trattasi in quanto inscindibilmente connessa al turismo.

5. Sotto questo aspetto e nei limiti suindicati il ricorso è conclusivamente da accogliere, con annullamento in parte qua delle impugnate disposizioni del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 settembre 2002. P. Q. M. Esprime il parere che il ricorso venga accolto. Per estratto dal verbale. Il segretario dell'Adunanza Piccini Il presidente della sezione f.f. Berlinguer